중국공산당의 토지개혁

배경

舊중국 농촌의 상황

혁명前 중국의 농촌경제는 전반적으로 토지의 불균등한 분배, 터무니없이 높은 소작료, 인구와 토지수급의 불균형, 생산기술의 낙후 등을 특징으로 말할 수 있다. 이러한 중국의 농촌경제는 아편전쟁의 패배로 흔들리기 시작하여 1860년대 이후 급속하게 붕괴되기 시작했다. 토지가 소수의 지주나 부농에게 집중되는 현상은 청대 말기에 와서 더욱 가속화되었고 서구 열강들의 압박과 청조 정부의 부패로 그 정도가 갈수록 심해졌다. 따라서 토지소유 불균형과 참혹할 정도로 높은 소작료는 농민의 생산의욕을 떨어뜨려 국가 주요산업인 농업의 악화를 가져왔기 때문에 경제적으로 중국공산당이 토지개혁을 이끌게 된 직접적인 원인이 되었다.

공산당 초기 농민 정책

초기 중국공산당은 중국경제상황에 대한 이해가 부족한 상태였고 중국혁명의 성질과 임무도 아직 불명확하였다. 1927년 7월 중국공산당 제1차 전국대표대회에서 통과된 <중국공산당강령>에서 '사회주의 혁명을 제시하고 노동자계급이 계급투쟁에 의하여 자산계급의 정권을 타도하고 자본사유제를 폐지하고 생산수단을 몰수한 후 그것을 사회공유로 포함시켜 계급없는 사회를 건설할 것'이라고 선언을 하였다. 제2차 전국대표대회에서는 '중국 공산당은 노동자와 빈농의 당면한 이익을 위해 노동자 혁명운동을 원조하고 노동자 및 빈농이 함께 민주주의적 연합전선을 수립할 수 있도록 지도한다'라고 선언하면서 노동자와 농민과의 연합을 제기하고 이를 위한 <결의안>과 <선언>을 공표하였다. 제3차 전국대표대회에서 총 18개 항목으로 이루어진 <중국공산당의 임무>를 발표하였다. 그 중 '농민이익에 관련된 특별 요구'라는 항목에서 '소작료를 가볍게 하고 소작료 제한 법률을 제정할 것, 농민협회의 소작료增減權을 인정할 것, 水利를 개량할 것, 種子와 地質을 개량할 것, 국가가 농민에게 종자와 농기구를 대여할 것, 중요 농산품은 최저가격을 설정할 것'등을 규정하였다.

이러한 것에서 볼 때 공산당은 초기에 농민의 중요성과 중국공산당혁명의 성질, 임무에 대해 어느 정도 인식하고 있었지만 농민정책의 가장 핵심이라고 할 수 있는 토지개혁에 대한 구체적인 정책을 제시하지 못하는 상태였다.

개요

토지개혁의 의미

2차 세계대전이 끝난 후, 동아시아 각국에서는 지주제를 폐지하고 토지를 경작농민에게 분배해야 한다는 경자유전론(耕者有田論)이 대두되었다. 이것은 기존의 봉건주의 사회에서 민주주의 사회로의 이전에 있어서 매우 중요한 과제였다. 봉건제에서 봉건적 귀족 계급은 일반적으로 경제적 지주 계급을 겸하고 있었고 이러한 귀족적 계급들의 경제적 기반을 뒤흔들지 않는 이상 법 앞에 모든 국민이 평등하다는 민주주의의 이상은 허울에 불과한 것이기 때문이었다. 따라서, 2차 세계대전이 끝난 후 동아시아 각국의 정부는 이러한 지주들의 토지를 회수하여 실제로 토지를 경작하는 농민들에게 분배하는 일에 큰 관심을 쏟았던 것이다. 이처럼, 토지개혁(또는 토지혁명)은 봉건주의적 지주 계급을 타파하고 농민들에게 토지를 분배함으로써 그들의 실제적인 민주적 힘을 배양한다는 의미를 지니고 있다. 앞으로 살펴볼 중국의 토지개혁도 이와 같이 정치적으로든 경제적으로든 중화인민공화국의 성립에 있어서 매우 중요한 의의를 가진다.

토지개혁과 토지혁명

지주들의 토지를 회수하여 농민들에게 분배하는 방법에 있어서 대한민국, 일본, 대만은 유상매수/유상분배의 방법을 취한 반면 북한, 중국, 베트남은 무상몰수/무상분배의 방법을 취하는 차이를 보였다. 그래서 유상매수를 자본주의 방식, 무상몰수를 사회주의 방식이라고 대비시키는 관행이 곧 정착되었다. 하지만 이런 차이에도 불구하고 당시의 당국자도, 현재의 연구자도 이를 각각 "농지개혁"과 "토지개혁"으로 불러 양자 모두를 "개혁"이라는 하나의 개념으로 파악하는 점에서 동일하다. 그러나 사실 지주 토지를 몰수하는가 매수하는가에 따라 구사회의 지배계급인 지주의 물적 기반이 단절되느냐 연속되느냐가 달라지기 때문에 전자는 혁명적 성격을 가지고 후자는 개혁적 성격을 가진다.

2차 세계대전 후 중국의 경자유전은 공산당의 주도하에 1946년 5월 공식적으로 개시되어 1952년 12월 완료되었다. 그 결과 3억 명의 농민에게 7억 무(1무=610㎡)가 분배되었고, 이렇게 분배된 면적은 당시 전체 경작지의 44%였다. 공간적으로 보면 화북의 공산당 지배구역에서 시작되어 중국 내전의 형세에 따라 점차 화중과 화남으로 확대되었다. 전 인구의 2/3가 거주한 화중과 화남은 토지개혁법의 적용을 받았다. 이 과정은 5ㆍ4지시(1946.5)의 온건노선, 토지법대강(1947.10)의 급진노선, 토지개혁법(1950.6)의 온건노선을 거쳐 진행된 것으로 알려져 있다. 세 시기를 몰수냐 매수냐의 기준에 따라 다시 구분하면 토지법대강을 전후하여 둘로 나눠진다. 즉, 1기(5ㆍ4지시)는 죄악이 큰 친일파의 토지만 몰수하고 지주 일반의 토지에 대해서는 농민의 직접 매매와 정부의 유상매수를 허용한 반면, 2기(토지법대강)와 3기(토지개혁법)는 지주 일반의 토지를 모두 무상몰수 하였다.

토지제도의 변혁, 곧 지주제를 철폐하고 경자유전을 실현하는 방법에 대한 논의는 몰수와 매수의 차이로 귀결된다고 볼 수 있다. 이 때 그 대상이 '토지' 일반인가 그 중의 일부인 '농지'인가의 차이도 있다. 그러나 이 범위의 문제도 실은 방법의 문제와 긴밀하게 연동돼 있어서 몰수는 토지 일반을, 매수는 농지만을 대상으로 하였다. 이에 관한 이견은 '혁명'과 '개혁'의 차이로 표현될 만큼 컸다. 예컨대 방기중은 일제하의 한국에서 모색된 토지문제 해결의 방법을 사회주의 계열의 "토지혁명론"과 사회민주주의 계열의 "토지개혁론"으로 나누어 대비시켰다. 이때 무상몰수ㆍ무상분배를 토지혁명론으로, 유상매수ㆍ유상분배를 토지개혁론으로 규정하였다. 반면, 신기욱은 토지에 대한 운동을 농민대중의 주체적 운동을 기준으로 삼아 '개혁'이란 국가가 정책과 법제에 의거해 실현하는 것이고, '혁명'이란 농민의 아래로부터의 요구와 도전에 의해 실현하는 것으로 대비시켰다. 이처럼 토지제도의 변혁을 위한 방법이 혁명적인가 개혁적인가 하는 논의는 학자와 보는 시각에 따라 다르게 규정된다. 그러나 본문에서는 방기중의 논리를 따라 토지제도의 변혁 방법에 대한 성격을 논의할 때에는 토지일반에 대하여 무상몰수이면 토지혁명으로, 유상매수이면 토지개혁으로 규정하기로 한다. 하지만 각 시기의 중국 토지제도의 변혁을 논의할 때에는 중국공산당사에 의거한 통설에 따라 토지혁명기(1927-37)-감조감식기(1937-45)-토지개혁기(1945-52)으로 구분하기로 한다.

토지혁명기(1927-37)

이 시기는 흔히 소비에트 혁명기라고 불린다. 1927년 4월, 중국의 국민당이 공산당을 탄압하기 시작하자 국민당으로부터 떨어져 나온 중국 공산당은 국민당의 추격을 피해다님과 동시에 대중으로부터의 지지를 얻기 위해 통치구역에 대해서 과감한 토지혁명을 시작한다. 이 시기에 공산당은 노농병 대표로 구성된 소비에트 정부의 혁명수단을 통해 공유지 및 지주와 부농들의 토지를 무상몰수하여 농민들에게 무상분배하였다. 그러나 이러한 토지혁명은 1931년을 기점으로 그 양상이 조금 달라지는 데 1931년 전에는 지주를 비롯하여 부농들의 토지까지 무상몰수하고 그렇게 분배된 토지는 전부 국유로 하였으나, 후기에는 지주의 토지와 부농의 출조(出租)토지만 몰수하고 부농의 자경지(自耕地)와 고용인들을 통한 경작지는 보존하였으며, 분배된 토지에 대한 농민의 소유권도 인정하였다. 1931년 이후의 이러한 토지혁명의 양상은 훗날 항일전쟁 이후의 토지개혁에도 이어진다.

감조감식기(1937-45)

토지제도의 변혁과 관련해서는 감조감식기이지만 이 시기는 제2차 국공합작과 동시에 항일전쟁을 수행하였던 시기이다. 때문에 토지제도의 변혁을 수행하는 방법에 있어서도 과격한 혁명적 노선을 따르기보다 온건한 개혁적 방식을 택하게 된다. 사실 감조감식이라는 정책은 제1차 국공합작 시기(1924-27)에 국민당에서 시행하려던 농민정책이었으나 항일전쟁기에 중국 공산당이 자기들 세력하에 있는 지구에서 소작료 25%를 인하한 감조(減租)와 부채이자 15%를 인하한 감식(減息)을 실시하였다. 중국 공산당은 지주층이나 부농층도 항일전에 동원하기 위하여 그때까지 주장해 오던 지주 소유의 토지를 몰수, 농민에게 분배하던 정책을 일시 중지하고, 감조감식을 실시하여 지주·고리대금업자 등이 농민에 대한 봉건적 소작료를 경감함과 동시에 항일민족통일전선의 유지를 꾀하였다. 이러한 감조감식의 정책은 기존에 중국 공산당이 견지하였던 무상몰수/무상분배라는 토지혁명과 상당히 대비되는 온건적 토지정책이었으나, 항일전쟁 이후의 토지개혁과 항일전쟁 전의 토지혁명을 이어주는 과도기로서의 토지정책으로서 감조감식을 이해하는 시각도 존재한다. 그 중 프리드먼은 항일전쟁기의 감조감식 정책을 "조용한 혁명"이라고 부르면서 전쟁 후의 토지개혁은 그 위에 단지 계급투쟁의 폭력이 추가되었을 뿐이라고 파악하였다. 감조감식의 결과 토지수익성이 감소하자 지가도 하락하였으며, 소작농은 그 틈에 쉽게 지주의 토지를 구입할 수 있게 되어 사실상의 토지개혁의 효과를 이루게 된 것으로 본 것이다.

토지개혁기(1945-52)

5ㆍ4지시(1946.5)

항일전쟁이 끝난 후에도 공산당은 공식적으로 감조감식의 방침을 견지하였다. 하지만 자기 지배구역의 일부에서 농민들로부터 경자유전 요구가 제기되자 공산당은 1945년 말부터 친일파의 토지를 몰수하여 염가(시가의 최하 10%- 최고 50%)로 농민에게 매각한다는 정책을 공포하였다. 그러나 이 역시도 춘경기의 도래와 함께 커진 농민들의 토지요구를 충족시키지 못하였고 이에 공산당은 진일보한 정책을 모색하였다. 따라서, 중국 공산당은 회의를 거쳐 다음과 같은 내용의 5ㆍ4지시를 발표한다.

1. 몰수. 오직 "죄악이 큰 친일파"의 토지와 재산만 몰수한다.
2. 청산. 고율 소작료와 고리대, 도량형 속임, 약탈 등을 비롯한 각종 부당한 수단에 의해 농민의 부를 수탈하거나 약탈한 내역을 조사하여 돈이 아니라 토지로 상환토록 한다.
3. 매매. 감조감식으로 불리해진 지주가 토지를 팔 경우 소작농이 우선권을 갖고 매입한다.

그리고 이상의 세 방법으로 토지를 획득할 때, 부농의 토지는 보존하고 중소지주를 대지주와 구별해서 배려해야 한다는 원칙도 명시되었다. 이렇게 획득된 토지와 재산은 빈농에게 공평하게 분배되었다. 공산당은 5ㆍ4지시에서 이러한 방법의 경자유전의 실행을 "토지개혁"이라고 명시하였다. 이는 위에서 말한 농민의 자발적 "토지개혁 행동"을 크게 벗어나지 않는다. 5ㆍ4지시의 개혁적 성격은 지주가 자원하여 토지를 매각할 경우 유상매입의 길을 열어두었으며 지주 일반의 토지를 무상몰수 대상으로 삼지 않은 점에서 드러난다. 특히 공산당은 정치군사적 형세가 불안정하고 대중 기초가 취약한 지역에서는 감조감식운동과 결합하여 지주 토지를 적극 매매하도록 권장하였다. 또한, 공산당은 5ㆍ4지시의 두 번째 항목에서 드러난 청산투쟁에 덧붙여 친일파 등에 대한 토지 몰수 이후 남은 지주 일반의 토지에 대하여서도 유상매수/유상분배하는 보조적 수단을 추가하였다. 이러한 유상매수는 시범적인 실시로 끝났지만 여기서 주목되는 의미는 다음 세 가지다. 첫째, 합법적 방법으로 농민의 토지획득과 토지등기의 이전을 촉진할 수 있었다. 특히, 농민협회 세력과 청산 투쟁이 미약한 곳에서 주저하고 있었던 농민들이 떳떳하고 적극적으로 운동에 나설 수 있도록 하는 효과를 낼 수 있었다. 즉, 분배할 토지가 부족한 경우에는 지주와 부농의 여분의 토지를 매수하여 해결하고자 한 것이다. 둘째, 일부 지역의 투쟁이 과열되어 중간파 자산계급의 우려와 반대가 일어나고 있었는 데 이러한 유상매수의 방법은 토지개혁의 합법성을 증대시켜 우호적인 여론을 조성할 수 있었으며, 항일전쟁과 민주개혁에 찬동하는 민족자본가들의 토지문제를 해결할 수 있었다. 셋째, 외국인과 교회의 토지를 유상매수하면 외교분쟁을 피할 수 있었다. 이처럼 토지개혁적인 성격을 지닌 5ㆍ4지시는 국민당과 연합하여 일본이라는 공통된 적에 대하여 대항하는 당시의 정치군사적 상황을 감안하여 유상매수라는 완화된 토지정책을 통해 정치적 반대 세력의 저항을 완화시키고, 중립파인 중국민주동맹(민맹)과 민중의 지지를 폭넓게 이끌어내며, 동시에 청산투쟁을 통해 향촌정권을 탈취하려는 의도를 지닌 정치 전략이었다.

토지법대강(1947.10)

5⋅4지시의 개혁적 방법은 중국 공산당이 자신의 주체적인 역량과 전국의 정세를 고려하여 채택한 합리적 판단의 소산이었지만 농촌 현장의 간부와 일부 빈농은 이에 대하여 불만을 표시하였다. 그들은 온건한 토지개혁정책이 "군중운동에 찬물을 끼얹어서는 안된다"는 이유를 내세웠다. 특히 매매와 유상매수 등으로 지주의 토지가 감소하여도 정치상으로 지주의 권력과 권위는 여전하기 때문에 군중을 발동해 정권을 장악하기 어렵다는 문제제기에 대해서는 당의 중앙도 더 이상 소홀히 할 수 없었다. 게다가 5⋅4지시가 시행된 마을에서도 빈농은 여전히 생계를 해결하지 못하는 곳이 많다는 불만 역시 당으로 하여금 추가적인 조치를 취하게 만들었다. 또한, 항일전쟁기간동안 함께 연합하였던 국민당과도 1947년 10월부터 그 사이가 틀어지면서 평화건국을 위해 연합정부를 구성하라는 정협결의가 결국 최종적으로 결렬되고 말았다. 이러한 정치군사적 상황의 변화 역시 중국 공산당이 개혁적 토지정책으로부터 혁명적 토지정책으로 나아가는 원인 중 하나가 되었다. 그리하여 중국 공산당이 10월 10일 공포한 것이 바로 '중국토지법대강'이다. 그 내용은 다음과 같다.

1. 향촌의 모든 지주의 토지 및 재산과 공유지를 몰수하여 기타 일체 토지와 함께 전 인구에게 균분한다.
2. 부농의 토지와 재산 중 중농 규모 이상의 부분을 몰수하여 빈농에게 균분한다.
3. 분배된 토지와 재산은 각자의 소유로 하여 정부가 토지등기를 발급한다.

이러한 토지법대강을 전후로 하여 토지의 균분을 요구하는 빈농노선이 전면 부상하였다. 하지만 공산당이 통치하는 구역에서 지주가 차지하고 있는 면적은 그렇게 크지 않았는 데 이러한 상황에서 토지의 평균분배를 요구하는 빈농노선과 부딪히자 분배할 토지가 부족하게 되었고 점차 중농을 부농으로, 부농을 지주로 분류하여 그 토지를 몰수하는 과격행동이 나타나기 시작했다. 1947년 한 해에 이 급진노선의 결과 지주와 부농으로 분류된 사람은 무려 25% 내외에 달했고 25만명 이상이 사망(타살또는 자살)하였다. 이는 다수의 중농을 부농으로 간주해 그의 토지를 몰수했으며 많은 사람들이 그에 저항하다가 죽었음을 의미한다. 이러한 중농들의 반발에 중국 공산당은 위기를 느끼지 않을 수 없었고 곧 1947년 11월 말부터 온건노선으로의 선회를 준비하였다. 그리고 이듬해 2월, 토지법대강의 급진노선을 수정하는 지시를 내렸다. 즉, 빈농의 평균분배 요구를 최우선으로 하는 정책을 철회하고 중농과의 연합, 곧 중농토지의 보호를 최우선으로 할 것, 그리고 부농의 분류기준을 전체수입중 고용노동 수입이 15%이상인 자에서 25% 이상인 자로 완화할 것 등이 그 핵심이다.

토지개혁법(1950.6)

토지법대강이 과격화된 급진노선에서 온건노선으로 선회한 후 그 연장선 상에서 실시된 것이 바로 토지개혁법이다. 그 내용은 다음과 같다.

1. 지주의 토지 및 재산과 공유지만 무상몰수하고 부농의 토지는 몰수 대상에서 제외한다.
2. 농민의 토지소유권은 인정하되 도시 근교의 농업용 토지는 국유화한다.

이처럼 토지개혁법은 토지법대강에 비해 토지몰수의 대상은 비록 줄어들었지만 여전히 무상몰수와 토지를 평등하게 분배한다는 원칙을 지키고 있다. 그리고 이러한 원칙은 토지혁명적 개념에 속한다. 그러나 중국 공산당은 여러가지의 이유에서 이러한 토지혁명적 토지법대강과 토지개혁법을 토지개혁의 범주로 넣고 있다.

시기	토지 회수방법	성격
5ㆍ4지시(1946.5)	유상매수	토지개혁적
토지법대강(1947.10)	무상몰수	토지혁명적
토지개혁법(1950.6)	무상몰수	토지혁명적

용어와 실제의 괴리

첫째, 내전 속에서도 공산당이 연합정부 구성이라는 정치협상회의 노선의 건국민의(建國民意)를 견지하여 중간파와의 연대를 고려한 결과로 보인다. 실제로는 토지개혁에서 토지혁명으로 진전되었음에도 여전히 토지개혁이란 용어를 고수한 것은 소비에트 혁명시기의 토지혁명을 연상시키는 정치적 이미지를 회피하려는 계산의 결과이다. 이런 의도는 공산당이 유상매수의 5ㆍ4지시와 무상몰수의 토지개혁법을 마련하면서 양자 모두를 쑨원의 평균지권론(平均地權論)과 경자유전론(耕者有田論), 정치협상회의의 화평건국강령으로 정당화한 것에서 잘 드러난다.

둘째, 연합정부 수립이라는 건국민의를 조성하는데 앞장선 민맹을 비롯한 중간파들도 점차 지주제의 철저한 소멸을 요구하는 쪽으로 선회한 결과 무상몰수에 대한 거부감이 약화되었기 때문으로 보인다. 전면 내전이 폭발한 이후에도 중간파는 연합정부 수립을 위해 내전정지와 화평건국을 요구하였는데, 국민당은 오히려 이들을 탄압하면서 체포와 살상을 서슴지 않았다. 이에 따라 중간파들도 국민당과 거리가 멀어지면서 상대적으로 공산당의 주장에 대해 거부감이 약화된 것이다.

마지막으로, 격화된 내전의 정치군사적 대치가 돌출되어 토지혁명의 폭력성이 비교적 잘 포장되었기 때문이다. 공산당은 유상매수와 무상몰수 두 단계 모두에서 향촌정권의 탈취가 필수적이라고 강조하고, 이를 위한 폭력적 대중운동이 불가결한 것으로 간주하면서 "평화적 토지개혁"(和平土改)을 비판하는 입장을 견지하였다. 이런 방침이 농민대중의 자발적 폭력과 결합되어 지주에 대한 자의적 체포와 살상을 초래하였다. 더구나 내전이 끝난 후에도 한국전쟁은 공산당의 안보위기를 지속시켰고, 그 틈을 타고 지주와 국민당 스파이가 폭력저항을 기도하였기 때문에 쌍방의 폭력은 더욱 촉진되었다. 이렇게 국내외에서 정치군사적 폭력성이 돌출되는 가운데 토지혁명이 가진 폭력성은 어느정도 희석될 수밖에 없었고 이에 따라 토지혁명을 토지개혁이라 부르는 것도 용인될 수밖에 없었다.

토지개혁이후 농촌의 계층구조

토지개혁이후 중국 농촌의 계층구조는 크게 변화되었다. 토지개혁과 동시에 시행된, 부농경제의 발전을 제한하고 빈농과 하층중농의 정치적 지위의 상승과 생산을 지원한 사회주의농업정책의 영향을 반영한 것이라고 할 수있다. 빈농의 경우 절반 가량이 중농으로 상승하였을 뿐 아니라 부농으로 상승한 예도 극소수나마 존재하였다. 그러나 나머지는 반수는 빈농수준 그대로였다. 중농의 경우에는 90%가까이가 중농수준을 여전히 유지하고 있으며 반면 소수가 빈농으로 내려갔고 부농으로 올라간 예는 극소수였다. 부농의 경우에는 반수가량만이 신분이 변동되지 않았을 뿐 나머지 반수가 중농으로 내려갔으며 극소수나마 빈농으로 전락한 경우도 있었다. 토지개혁이후 부농경영의 전개가 현저히 제한되었다.

참고문헌

중국의 토지혁명과 신민주주의 경제 1945-1953, 柳鏞泰, 중국근현대사연구 55, 2012.9

중국의 개혁개방에 따른 토지정책ㆍ토지법제의 변천과 통일한국에의 시사, 배성호, 동아법학, 2016.5

중국공산당의 토지개혁에 관한 연구, 최병윤, 서강대학교 공공정책대학원, 2001.8

중국공산당의 토지개혁운동 : 토지소유관계의 변화를 중심으로, 이영, 동국대학교 대학원, 1994.2